Zuwendungen an Krankenhäuser im Fokus des europäischen Beihilfenrechts

OLG Stuttgart, Urteil vom 20.11.2014 – 2 U 11/14
BGH, Urteil vom 24.3.2016 – I ZR 263/14

Kommunale Zuwendungen an defizitär wirtschaftende Krankenhäuser sind von der Pflicht zur Notifizierung als Beihilfe bei der Europäischen Kommission freigestellt, wenn die Leistungen der Aufrechterhaltung des Betriebs der Krankenhäuser dienen und die Berechnung der Ausgleichsleistungen zuvor objektiv und transparent im Betrauungsakt festgelegt wurde (OLG Stuttgart, Urteil vom 20.11.2014, 2 U 11/14 und BGH, Urteil vom 24.3.2016, I ZR 263/14).

Bei kommunalen Krankenhäusern haben sich die Gesellschafterkommunen in aller Regel vertraglich verpflichtet, etwaige Defizite der kommunalen Krankenhäuser abzudecken und die für den Betrieb des Krankenhauses erforderlichen Investitionen sicherzustellen. Leistungen der Kommunen an die Krankenhäuser zum Ausgleich von Fehlbeträgen stellen aus staatlichen Mitteln gewährte wirtschaftliche Vorteile für die Krankenhäuser dar, die den europarechtlichen Beihilfentatbestand erfüllen. Als Beihilfen unterfallen die kommunalen Zuwendungen damit dem allgemeinen Beihilfenverbot aus Artikel 107 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Staatliche Beihilfen sind nach Artikel 108 Abs. 3 AEUV grundsätzlich bei der Europäischen Union anzumelden (Notifizierungspflicht) und dürfen nicht durchgeführt werden, bevor die Europäische Kommission eine positive Entscheidung über die Beihilfe getroffen hat (Durchführungsverbot).

Das Oberlandesgericht (OLG) Stuttgart und der Bundesgerichtshof (BGH) haben nun die Voraussetzungen konkretisiert, unter denen kommunale Zuwendungen an defizitäre Kreiskliniken zulässig und von der Notifizierungspflicht freigestellt sind.

Sachverhalt

In dem entschiedenen Fall hatte der Landkreis Calw als Gesellschafter verschiedene Maßnahmen getroffen, um Fehlbeträge zweier Kreiskrankenhäuser auszugleichen. Die Kreiskrankenhäuser sind in den Krankenhausplan des Landes Baden-Württemberg aufgenommen und vom Landkreis mit der Erbringung medizinischer Versorgungsleistungen als Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut. Nachdem der Jahresabschluss der Kreiskrankenhäuser für mehrere Jahre in Folge Fehlbeträge auswies, fasste der Kreistag den Beschluss, die Verluste der Kreiskliniken auszugleichen. Außerdem gewährte er den Kreiskliniken Ausfallbürgschaften zur Absicherung von Investitionsdarlehen, ohne hierfür Avalzinsen zu verlangen, sowie Investitionszuschüsse.

Gegen diese Unterstützungsleistungen wandte sich der Bundesverband Deutscher Privatkliniken im Wege einer wettbewerblichen Unterlassungsklage. Er sah im Verlustausgleich sowie in der Übernahme von Bürgschaften und in der Gewährung von Investitionszuschüssen zugunsten der Kreiskliniken eine Verletzung des europäischen Beihilfenrechts. Dagegen wandte der Landkreis ein, die Zuwendungen seien nicht bei der Europäischen Kommission notifizierungspflichtig, weil sie dem Ausgleich von Kosten für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dienten, mit denen er die Kreiskrankenhäuser betraut habe.

OLG: Keine Notifizierungspflicht

Das OLG Stuttgart ließ in seiner Entscheidung offen, ob die Zuwendungen des Landkreises an die Kreiskliniken nach den „Altmark-Trans-Kriterien“ des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) tatbestandlich Beihilfen darstellten. Das Gericht entschied aber, dass – selbst wenn dies der Fall wäre – die Beihilfen nicht gegen das Verbot des Artikels 108 Abs. 3 Satz AEUV verstießen, staatliche Beihilfen ohne vorherige Anmeldung bei der Europäischen Kommission zu gewähren.

Art. 106 Abs. 2 AEUV: DAWI

Dies begründete das Gericht mit Artikel 106 Abs. 2 AEUV i.V.m. der Freistellungsentscheidung der Europäischen Kommission 2005/842/EG. Artikel 106 Abs. 2 AEUV stellt Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (DAWI) betraut sind, unter bestimmten Voraussetzungen von den europarechtlichen Wettbewerbsregeln und damit auch von der beihilfenrechtlichen Notifizierungspflicht frei.

Freistellungen für DAWI

In Konkretisierung von Artikel 106 Abs. 2 AEUV hat die Europäische Kommission Freistellungsentscheidungen erlassen über die Anwendung des Artikels 106 Abs. 2 AEUV auf staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen zugunsten bestimmter Unternehmen, u. a. Krankenhäuser, die mit der Erbringung von DAWI betraut sind. Der Freistellungsbeschluss vom 20. Dezember 2011 (2012/21/EU, Anlage B5) löste die frühere Freistellungsentscheidung der Kommission (2005/842/EG, Anlage B4) ab. Aufgrund der zeitlichen Gegebenheiten und der Übergangsregelungen in den Freistellungsentscheidungen zog das Gericht die Freistellungsentscheidung 2005/842/EG heran. Diese gilt u. a. für Ausgleichszahlungen an Krankenhäuser, die Tätigkeiten ausführen, die von dem jeweiligen Mitgliedsstaat als DAWI eingestuft wurden.

Krankenhausleistungen als DAWI

Eine solche wirksame Festlegung stelle nach Ansicht des Gerichts die Regelung im Landeskrankenhausgesetz (LKHG) des Landes Baden-Württemberg dar, nach der es sich bei der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhausleistungen um eine DAWI handelt. Darüber hinaus zähle die Versorgung mit Krankenhausleistungen zu den Aufgaben der kommunalen sozialen Daseinsvorsorge im Sinne von Artikel 20 Abs. 2 Grundgesetz. Im Gegensatz zu privaten Krankenhäusern treffe den Landkreis für seine Kreiskliniken nach dem LKHG die Verpflichtung zum Betrieb und zum Fortbetrieb der nach dem Krankenhausplan notwendigen Krankenhäuser und Krankenhauseinrichtungen. Angesichts dieser Verpflichtung durfte der Landkreis den Kreiskliniken die erforderlichen Unterstützungsleistungen gewähren, ohne diese bei der Europäischen Kommission anmelden zu müssen.

BGH vom 24. März 2016

Der BGH bestätigte nun mit Urteil vom 24. März 2016 in letzter Instanz die Entscheidung des OLG Stuttgart. Bei den medizinischen Versorgungsleistungen handele es sich um DAWI. Aus der Aufnahme der Krankenhäuser in den Krankenhausplan ergebe sich, dass ihr Betrieb zur bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung notwendig sei. Ein Landkreis habe den Betrieb der Kreiskrankenhäuser nach dem LKHG sicherzustellen.

Anforderungen an den Betrauungsakt

Allerdings beanstandete der BGH einen der Betrauungsakte, mit denen der Kreis die Kreiskliniken mit der Erbringung medizinischer Versorgungsleistungen als DAWI betraut hatte. Nach der Freistellungsentscheidung der Kommission ist zwar eine bestimmte Rechtsform für den Betrauungsakt nicht vorgeschrieben, so dass dieser durch Gesetz, Verordnung, Verwaltungsakt oder durch einen öffentlichen Vertrag erfolgen kann. Aus dem Betrauungsakt müssen aber das betraute Krankenhaus, die Art und Dauer der DAWI, der geographische Geltungsbereich, die Berechnungsgrundlagen für die Ausgleichszahlung und die gegen eine Überkompensation getroffenen Vorkehrungen ersichtlich sein.

Auch ist zu beachten, dass nicht alle Tätigkeiten und Leistungen von Krankenhäusern als DAWI qualifiziert werden können. Ausgleichsfähig sind nur die medizinischen Versorgungsleistungen selbst einschließlich Notdiensten – nicht also z. B. Schönheitsoperationen, die nicht im Leistungskatalog der Krankenkassen enthalten sind – sowie Nebendienstleistungen, die unmittelbar mit der Haupttätigkeit verbunden sind – nicht also z. B. der Betrieb von Spa- und Freizeiteinrichtungen durch das Krankenhaus. Selbst wenn Nebendienstleistungen unmittelbar mit der Haupttätigkeit verbunden sind, kommen Ausgleichszahlungen nur für den eigentlichen Krankenhausbetrieb sowie für Nebentätigkeiten in Betracht, die ihrerseits selbst als DAWI einzustufen sind, wie z. B. Aus-, Fort- und Weiterbildung in Krankenhausberufen, Betrieb von Laboren und Krankenhausapotheken oder Speisenversorgung von Patienten. Dritten offenstehende gewerbliche Dienstleistungen wie z. B. Wäscherei, Catering und Cafeteria sind demgegenüber nicht zuschussfähig.

Fazit

Um den Vorwurf unzulässiger Beihilfen zu vermeiden, sollten Kommunen die Betrauungen ihrer kommunalen Krankenhäuser sorgfältig an den Vorgaben des europäischen Beihilfenrechts ausrichten. besonderes Augenmerk ist dabei auf die Formulierung des Betrauungsaktes zu richten. Dieser sollte mindestens das betraute Krankenhaus, die Art und Dauer der DAWI, den geographischen Geltungsbereich sowie objektive und transparente Berechnungsgrundlagen für die Ausgleichszahlungen sowie einen Nachweis der gegen die Überkompensation getroffenen Vorkehrungen enthalten. Daneben empfiehlt es sich, zur Klarstellung und Abgrenzung zudem diejenigen Bereiche der Krankenhaustätigkeit aufzuführen, die keine DAWI darstellen und daher an den Ausgleichszahlungen nicht teilhaben können.