04.05.2021Fachbeitrag

Fachbeitrag

Steuerung von Windenergieanlagen nur nach vorheriger gesamträumlicher Planung zulässig

Praktische Relevanz der Urteile des OVG Lüneburg vom 12. April 2021 (Az. 12 KN 159/18, 12 KN 11/19 und 12 KN 50/19)

Bei der Planung von Windenergieanlagen kollidieren in Kommunen häufig die übergeordneten allgemeinen Interessen an der Beschleunigung der Energiewende und potentieller Anlagenbetreiber mit dem Interesse der betroffenen Gemeindemitglieder, in ihrer unmittelbaren Nähe möglichst keinen Windenergieanlagen ausgesetzt zu sein. Um einen schonenden Ausgleich dieser gegenläufigen Interessen zu finden, bietet das Planungsrecht das Instrument der sogenannten Konzentrationsflächenplanung.

Diese Konzentrationsflächenplanung für Windenergieanlagen ist häufig Gegenstand kommunaler Diskussionen und verwaltungsrechtlicher Streitigkeiten. Neue und praktisch relevante Erkenntnisse hierzu tragen nun drei Urteile des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 12. April 2021 (12 KN 159/18, 12 KN 11/19 und 12 KN 50/19) bei.

In den drei Fällen hatten die Betreiberunternehmen jeweils geltend gemacht, durch die planungsrechtlichen Vorgaben zur Windkraftnutzung zu Unrecht an der Errichtung von Windkraftanlagen gehindert zu sein.

In dem Verfahren 12 KN 159/18 hat der Senat Kapitels 4.2.1 „Windenergie“ des Regionalen Raumordnungsprogrammes 2016 (RROP) des Landkreises Diepholz für unwirksam erklärt. Zu Begründung führt er im Wesentlichen aus, die Gemeinde habe eine Steuerung der Windkraftnutzung erstrebt, die nicht den in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien entspreche. Der Landkreis habe versucht, anhand eines bewusst abweichenden, aber rechtswidrigen Konzepts von Zielfestlegungen die Windenergienutzung auf bestimmten Flächen gemäß § 35 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 BauGB auszuschließen.

In den Verfahren 12 KN 11/19 und 12 KN 50/59 hat der Senat zudem das Verbot der Windkraftnutzung außerhalb der drei dargestellten Sondergebiete in der 60. Änderung des Flächennutzungsplanes der Samtgemeinde Barnstorf für unwirksam erklärt. Zwar habe die Gemeinde zwar das sich aus § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB ergebende Prüfprogramm beachtet, bei der Umsetzung seien ihr allerdings diverse Fehler unterlaufen

Hintergrund der Streitigkeiten ist die hohe Komplexität der Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen in der Praxis. In einer solchen einer Konzentrationsflächenplanung kann der Plangeber dem Grunde nach festlegen, welche Räume für die Windenergienutzung ausgeschlossen sind. Eine derartige Beschränkung baurechtlicher Privilegierungen von Windenergieanlagen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB kann jedoch nur erfolgen, soweit der Planungsträger den Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genügt. Durch eine Vielzahl gerichtlicher Entscheidungen hat die Rechtsprechung eine mannigfaltige Kriterien für die Ausgestaltung einer solchen gesamträumlichen Planung mit Ausschlusswirkung entwickelt.

In der Praxis erweist sich die Anwendung der entwickelten Kriterien der Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen regelmäßig als fehleranfällig.

Der Landkreis Diepholz versuchte daher über eine anderweitige Konstruktion die gewollte Steuerung der Windenergieanlagen zu erreichen. Im Wesentlichen übernahm der Landkreis in sein RROP die in den gemeindlichen Flächennutzungsplänen bereits festgesetzten Sondergebiete für Windenergieanlagen. Gegenüber dem übrigen Außenbereich sollten die festgesetzten Sondergebiete keine Ausschlusswirkung entfalten. Durch Ausgestaltung des RROP schränkte der Landkreis die Bebaubarkeit des Außenbereichs für Windenergieanlagen anderweitig ein. Der RROP erklärte im Wege negativer Festsetzungen beispielsweise die Errichtung von Windenergieanlagen innerhalb von 500m zur Wohnbebauung oder innerhalb von Landschutzschutzgebieten für unzulässig. Im Ergebnis wurde so ein Großteil des Planungsraumes für die Bebauung mit Windenergieanlagen gesperrt. Denn die aufgestellten negativen Festsetzungen wirkten über § 35 Abs. 3 Satz 2 HS 1 BauGB direkt auf die Zulassung des Bauvorhabens ein.

Das OVG hat dem Antrag stattgegeben und das entsprechende Kapitel des RROP für unwirksam erklärt. Eine Festlegung von Ausschlussflächen durch Negativziele der Raumordnung in Verbindung mit § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB sei nicht zulässig. Denn § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sei gegenüber § 35 Abs. 3 Satz 2 Halbsatz 1 BauGB die spezielle Norm und dürfe daher bei der Festlegung von Ausschlussflächen für die Windenergienutzung nicht umgangen werden. Sofern also eine Steuerung grundsätzlich privilegierter Vorhanden beabsichtigt ist, müssen auch die Voraussetzungen der Konzentrationsflächenplanung eingehalten werden.

Das OVG begründet diese Spezialität des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB mit dessen Entstehungsgeschichte. Denn die Norm beruhe auf der gesetzgeberischen Wertung, dass eine Konzentrationsflächenplanung nur auf Grundlage eines schlüssigen Planungskonzepts erfolgen darf. In diesem müssen für die Windkraftnutzung positiv geeignete Standorte festgelegt werden und anderseits ungeeignete Standorte im übrigen Planungsgebiet ausgeschlossen werden. In keinem Fall darf sich also eine Konzentrationsflächenplanung als ausschließlich negativ wirkende Verhinderungsplanung entpuppen.

An dieses Planungskonzept sind hohe Anforderungen zu stellen. So hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, die negativen und positiven Festlegungen haben sich einander zu bedingen (BVerwG, Urteil v. 17.12.2002 – BVerwG 4 C 15.01). Dies bedeutet: Der Plangeber hat die Gründe für Festlegung von Flächen als Positivflächen in gleicher Weise bei der Festlegung von Ausschlussflächen zu berücksichtigen.

Mit seinem Urteil vom 12. April 2021 hat das OVG zudem klargestellt, dass der Plangeber eigene Nachforschungen bezüglich der Eignung der Standorte für Windwirtschaft anstellen muss. Das OVG sah es als einerseits unzulässig an, dass der Landkreis die Planungsergebnisse der kreisangehörigen Gemeinde lediglich übernommen habe. Vielmehr hätten Potentialflächen für die Windenergienutzung durch eine eigenständige Analyse möglicher Standorte durch den Plangeber ermittelt werden müssen. Auch bestehe ein Abwägungsdefizit. Denn der Landkreis habe Ausschlussflächen festgelegt, ohne substantiiert zu begründen, ob und inwieweit die Ausschlussflächen mit harten Tabuzonen identisch sind.

Im Ergebnis bedeutet dies: Ohne eine vorherige, umfassende gesamträumlich Planung durch den Landkreis ist eine negative Steuerung von Windkraftanlagen im Regionalen Raumnutzungsprogrammes eines Landkreises unwirksam.

Mit dem Urteil wurden erneut die Anforderungen der Rechtsprechung für Plangeber bei der Konzentrationsflächenplanung nachgeschärft. Für (potentielle) Windanlagenbetreiber erweist sich der verwaltungsgerichtliche Normenkontrollantrag weiter als effektives Rechtsschutzinstrument. Für kommunale Plangeber bringt die Entscheidung des OVG im komplexen Bereich der Konzentrationsflächenplanung für Windenergieanlagen weitere Klarheit und damit Rechtssicherheit. Aus den Urteilen des OVG sollten kommunale Plangeber lernen, dass bei zukünftigen Planungen stets substantiiert und eigenständige Nachforschungen bezüglich der Potentialflächen für Windenergienutzung anzustellen sind. Eine besondere Bedeutung kommt hierbei der nachvollziehbaren und gerichtsfesten Planbegründung zu.

Die Urteile haben erneut aufgezeigt, dass die Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen in der Praxis besonders fehleranfällig ist. Um die bezweckte Steuerungswirkung nicht durch eine gerichtliche Überprüfung und Aufhebung zu gefährden empfiehlt es sich hier, frühzeitig rechtlichen Rat einzuholen.